Previsto en el artículo 39 de la CP para la materia penal y en el párrafo 1º del artículo 8º de la CADH[1] para “cualquier tipo de procedimiento” sin importar su naturaleza; al igual que en el numeral 308 de la LGAP, viene a constituir el eje central en toda la materia sancionadora y de “observancia obligatoria” para todo procedimiento administrativo que pueda desembocar en la supresión o restricción de cualquier derecho subjetivo, según una calificada doctrina constitucional que ha extendido al ámbito sancionador administrativo la garantía del debido proceso, prevista inicialmente para el ámbito penal.
El derecho de audiencia y defensa consiste en el derecho que tiene todo individuo sometido a un procedimiento sancionatorio, de hacerse oír por el órgano de procedimiento, de traer al proceso toda la prueba que consideren oportuna para respaldar su defensa, de combatir sus argumentos y las pruebas de cargo, y de hacerse asesorar por el profesional o profesionales que mejor estime pertinente.[2] La SC ha sintetizado ese derecho en los siguientes términos:
“a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa y que en el caso subexamen se le ha privado de ese derecho al recurrente, por lo que se quebrantaron las normas constitucionales ya citadas”[3]
Dicho derecho de audiencia involucra la garantía de ser notificado de las actuaciones, de hacerse parte y tener acceso al expediente administrativo. En esta línea BREWER CARIAS indica que es el principio conocido como “audi alteram partem”, que en materia administrativa significa la obligación para la Administración de oír previamente a los interesados.[4]
Nuestra LGAP, en el artículo 211.3, al regular la responsabilidad disciplinaria del servidor público, señala expresamente que la sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con “amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos” y demuestre su inocencia. Derecho de audiencia que en nuestro sistema, sea que se trata de un funcionario público o de un tercero, es ejercitado mediante una audiencia oral y privada en donde se evacuará la totalidad de la prueba (arts. 218 y 309); sin perjuicio de que se hagan por escrito cuantas alegaciones se estimen convenientes a sus intereses, ya se antes o después de la comparecencia.
Añade la norma que las pruebas ofrecidas se evacuarán a condición de que sean “pertinentes”, discrecionalidad que bajo ningún supuesto puede interpretarse como legitimante de una denegación irrazonable de la misma.[5] Por ello, la facultad de rechazar pruebas debe considerarse como una facultad excepcional que obliga a razonar la decisión, siendo la regla que la misma debe ser producida, máxime cuando su rechazo pueda conducir a una privación de elementos decisivos que pudieran incidir en el acto final. Una solución similar a la comentada, la podemos encontrar en el artículo 137.4 de la LRJAPE, la cual dispone que “sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable”.
En nuestro medio, aplicando supletoriamente los principios del proceso penal al derecho administrativo sancionador, podríamos encontrar una solución equivalente y ponderada que venga a equilibrar las prerrogativas de que goza el poder público y los intereses del particular administrado sujeto a un procedimiento de tal naturaleza.
En efecto, en aquella materia se ha entendido que la denegación de prueba debe ser razonada y debidamente fundamentada, conforme a las garantías contenidas en los artículos 39 y 41 de la CP, siendo dicha regla también de perfecta traslación al ámbito sancionador, de acuerdo con los principios “pro libertate” y “pro homine” y el artículo 8 de la CADH, que extiende la garantía del debido proceso a todo procedimiento, con independencia de su naturaleza, entre ellos el administrativo. En esta misma orientación, cabe destacar lo expresado por la SC para la materia penal: “VI) Con respecto a la negativa por parte del Juez de Instrucción de practicar un reconocimiento, reiteradamente esta Sala ha establecido que con base en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, es violatorio del debido proceso el rechazo de prueba sin el dictado de una resolución debidamente fundamentada, ya que el Juez debe informarle al imputado por qué razón no accede a lo solicitado por él, y especificar si la prueba ofrecida la considera impertinente o superabundante. Cuando el Código de Procedimientos Penales habla de que el rechazo de prueba debe hacerse por auto, está diciendo que ese rechazo debe ser fundamentado, de conformidad con el artículo 106 del mismo Código”.[6] Consecuentemente y por las mismas razones expuestas, cabe reclamar idéntica conclusión para el derecho administrativo sancionador.
De igual forma supone el deber de notificación de la resolución que concede la audiencia; así lo dispone el artículo 239 de la LGAP: “Todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero, deberá ser debidamente comunicado al afectado, de conformidad con esta Ley”. Es claro que la notificación debe hacerse en forma personal, como lo indica la misma ley, debiendo constar en el expediente tal acto procesal de manera fehaciente. La ausencia de tales requisitos produce la nulidad de lo actuado y supone una violación a la garantía del debido proceso, solución que incluso ha de imperar en aquellos casos en que exista una “presunción de veracidad” del acto procesal, si de otros elementos se desprende una duda razonable que le reste valor probatorio. [7] La notificación defectuosa no puede producir sus efectos normales, ni tampoco el sujeto sometido al procedimiento está ante el deber de soportar tal actividad irregular; y en el caso de que se haya producido indefensión, la única solución constitucionalmente viable es su declaratoria de nulidad y la consecuente reproducción del acto procesal anulado.
Resulta igualmente inadmisible que la Administración invoque la existencia de defectos procesales para evadir el deber de notificar cualquier resolución administrativa al sujeto sometido al procedimiento, si le consta a la autoridad un lugar para poder verificarlo. Aún en el supuesto de que se le haya prevenido lugar para atenderlas y éste lo haya omitido, la Administración se encuentra compelida a actuar bajo los principios de informalismo[8], celeridad y eficiencia, siendo su obligación hacer prevalecer la garantía de notificación en beneficio del particular administrado. En términos generales podemos decir que el principio de eficacia y sus derivaciones (celeridad, simplicidad, economía y eficiencia), no son simples enunciados programáticos o una mera declaración de intenciones. Por el contrario, el ordenamiento les asigna un valor jurídico orientador de la actividad administrativa, por lo que juegan como medida indiscutible de enjuiciamiento, tanto en sede administrativa como jurisdiccional. Al respecto señaló la SC en cuanto al deber de notificación:
“En cuanto a lo argumentado por la autoridad recurrida, de que la resolución final no le fue notificada al accionante, toda vez que no se señalo oficina para atender notificaciones, no es de recibo, pues conforme lo dispone el artículo 342.1 de la Ley General de la Administración Pública, aplicable supletoriamente según lo señalan los artículos 8 y 9 de ese mismo cuerpo normativo. Si no hubiere señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá hacerse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o de una cualquiera de las partes. Y del escrito presentado por el recurrente –el 28 de julio de 1992- se deduce que la Administración sí tenía conocimiento de aquel, pues ya le había notificado en su oficina el oficio fechado 12 de agosto de 1992, por lo que debió entonces hacerlo de la misma manera”[9]
Como acertadamente expresa OSSA ARBELÁEZ, refiriéndose al principio de informalismo en el procedimiento administrativo: “Justamente para acercar al particular con la Administración, debe hacerse realidad la respuesta a la pretensión de aquél. O sea que lo que se intenta es idear unos mecanismos de protección para el administrado, ágiles y exentos de trabas y complicaciones”[10]
Por ende, es enteramente reprochable la invocación de ritualismos como los contenidos en el CPC, para fundamentar la denegación de gestiones oportunamente formuladas, máxime cuando la misma LGAP consagra la autonomía de esta rama del derecho[11], en la cual rigen principios propios e incluso incompatibles con otras disciplinas jurídicas.[12] En tales casos, el recurrir a esos excesos viene normalmente precedido por una indebida utilización de formalismos directamente vinculados a una denegación de la petición formulada, dejándose de esa manera marginados los postulados básicos del servicio público, que deberían constituir la esencia de la actividad administrativa.[13]
Existe la creencia de que algunos actos de procedimiento no han de ser notificados al interesado. Tal es el caso, entre otros, del acto que integra al órgano de procedimiento; o de aquel que designa peritos para intervenir en él. En tales supuestos es evidente que asiste al administrado el derecho de recusación en su contra, como parte de las garantías de objetividad e imparcialidad propias de la actividad administrativa, tal y como sucede en el ámbito judicial. Por lo que en esta materia no cabe anticipar, pues con ello se reducen las posibilidades de defensa que el ordenamiento concede al administrado.[14]
También involucra el derecho que tienen las partes de conocer el expediente y de alegar sobre lo actuado para hacer valer sus derechos o intereses, antes de la decisión final[15] (arts. 217-272).
No consagra nuestra LGAP el “principio de unidad del expediente”, principio mediante el cual se obliga a la Administración a mantener un solo cuerpo de los documentos que lo conforman y que en muchos casos propicia al desorden de las piezas del mismo y la vulneración de dicha garantía constitucional, pues en ocasiones el acto final podría llegar a estar fundado en piezas maliciosa o erróneamente archivadas. Tal situación ha sido corregida, al menos en el ámbito tributario, al establecer el artículo 76 del RGGFRT, el deber de la Administración Tributaria de numerar en forma consecutiva el expediente administrativo y mantenerlo a disposición de las partes interesadas. Dice al respecto dicha norma:
“Artículo 76.- Documentación de las actuaciones:
a. Conformación del expediente. Las actuaciones de fiscalización deberán documentarse en actas de fiscalización, comunicaciones, hojas de trabajo elaboradas por el funcionario de cargo de la Fiscalización, traslado de cargos y observaciones, y cualquier otro documento que se requiera para respaldar dichas actuaciones. Tales documentos deberán consignarse en un expediente administrativo, y deberán numerarse en forma consecutiva.”
Poca importancia ha merecido el tema en el DI, así como en el derecho comparado, destacando en ese sentido –pese a su limitado alcance por ser una fuente secundaria- el art. 164 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales de 1986 español, al disponer: “Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación”.[16]
Constituyendo precisamente el expediente administrativo el cuerpo de escritos que refleja o representa el desenvolvimiento de las distintas actividades que tienen lugar a lo largo del procedimiento administrativo[17], estimamos que lejos de constituir un mero formalismo de poca o ninguna incidencia en la esfera de los derechos fundamentales del individuo, el desorden y la falta de foliatura podría propiciar vulneraciones muy puntuales respecto de cierta prueba cuya influencia en la decisión final podría ser determinante para la solución del caso[18] y que deliberadamente pudo haber sido ocultada, con el innegable inconveniente de poderse demostrar en una etapa posterior.[19]
La SC ha tenido la ocasión de puntualizar la importancia del tema, destacando no solo la vigencia del “principio de unidad o integralidad del expediente”, sino también la necesidad de que el mismo se encuentre a disposición del administrado a los fines de que pueda fotocopiarlo “en su totalidad”, lo que necesariamente conlleva a que aquel se encuentre en un lugar razonable para garantizar un adecuado derecho a la defensa. Señaló al respecto:
“…que el derecho que tiene la persona a quien se sigue un procedimiento que podría finalizar con un acto sancionatorio o, en general, perjudicial para sus derechos o intereses, es a poder consultar los autos íntegros y a que se le brinden facilidades para la reproducción de su totalidad o de aquellos documentos que considere convenientes. No deriva de este derecho una obligación de la Administración Pública de asumir el costo de la reproducción documental pedida, ni de remitirla a donde indique el interesado, sino, como se dijo, de tener a su orden en algún lugar razonable el expediente y permitirle fotocopiarlo […]
Puede pensarse que se trata de un requerimiento meramente formalista y desprovisto de contenido sustancial en relación con la tutela de los derechos fundamentales. Pero la exigencia que prevé el artículo 272 de la LGAP, según el cual:
"1. Las partes y sus representantes, y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir certificación de la misma, con las salvedades que indica el artículo siguiente.
2. El costo de las copias y certificaciones será de cuenta del petente."
y que lleva aparejada la obligación de que materialmente exista el expediente, pretende, principalmente, garantizar el derecho de defensa del sujeto a procedimiento administrativo, permitiéndole conocer la totalidad de la documentación con base en la cual se adoptará el acto final con suficiente anticipación y tener certeza de que sólo esos documentos sustentarán la decisión del caso…” [20]
Por lo que se refiere a los “actos de investigación preliminar” que lleve a cabo la Administración Pública a los fines de determinar la apertura o no de un procedimiento administrativo disciplinario, son actos internos que no tienen porque ponerse en conocimiento del futuro indiciado hasta tanto no se realice formalmente la intimación e imputación de cargos. Se trata, por ende, de actos destinados a determinar el mérito de un probable procedimiento administrativo, por lo que por esa misma condición carecen de relevancia externa, al no incidir sobre la esfera de los derechos del individuo.
Concluida la fase de investigación e iniciado el procedimiento en contra del presunto inculpado, éste o su representante gozarán de amplias posibilidades de participación a los fines de refutar el material probatorio recabado, incluyendo la de hacer comparecer nuevamente a cualquier persona que hubiese rendido declaración en aquella fase preliminar, hacer repreguntas y ejercitar cualquier otro medio legal que estime necesario para garantizar su defensa.[21] GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO lo puntualiza con aguda precisión: “Se trata, en cualquier caso, de actuaciones anteriores a la incoación propiamente dicha del expediente, que se pueden sustanciar sin oír al interesado pero que no puede servir de fundamento para la sanción, salvo que se reproduzcan en el expediente sancionador propiamente dicho, con audiencia del interesado”.[22]
La carga de la prueba corresponde a la parte sometida al procedimiento, pero como medio de desacreditar tanto los hechos que le han sido imputados, como la prueba que sirve de fundamento a ellos; pues en virtud del principio de “presunción de inocencia” es a la Administración a la que compete probar el hecho investigado.[23] Es decir, debe la Administración apoyar la imputación de la infracción por medio de su conexión persona-hecho tipificado. Por lo tanto, la participación del presunto infractor en el procedimiento y específicamente durante la audiencia oral y privada, se dirigirá a desacreditar aquellos hechos y sus soportes probatorios mediante los instrumentos que prevé el ordenamiento para rebatirla, único medio de garantizar el contradictorio dentro del procedimiento sancionatorio administrativo. Consecuentemente, no corresponde al individuo demostrar su inocencia, la cual se presume. GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO señala al respecto que “…en aquellos procesos en los que se enjuicia la legalidad de la actuación administrativa en materia sancionadora no cabe duda de que corresponde a la Administración el onus probandi de los hechos constitutivos de las sanciones, pues la aplicación de sanciones no puede basarse en oscuros “márgenes de apreciación”, sino en la certeza sobre la comisión de los hechos merecedores de sanción; certeza que no sólo concierne a la Administración, sino que ha de ser trasladada a la convicción del órgano jurisdiccional”.[24]
En términos generales, podríamos afirmar que en el ámbito sancionador, queda descartada tanto la presunción iuris tantum como la de iuris et de iure. La primera porque conduce a una inversión de la carga de la prueba, asignándole el deber de su destrucción al acusado; y la segunda, puesto que prohíbe la prueba en contrario de lo presumido, exonerando a la administración del deber de comprobar el hecho y al acusado la posibilidad de demostrar su inocencia.
GARRIDO FALLA, a partir de la jurisprudencia constitucional española, es contundente al afirmar: “En los procedimientos sancionadores (incluidos los disciplinarios), en fin, la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de modo que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad del acusado, y no éste quien ha de probar su inocencia”.[25]
La SC[26] ha llegado a sostener incluso, que aún ante el supuesto de que el inculpado no llegare a comparecer a la audiencia oral, si éste ofreció prueba con anterioridad a la celebración de ese acto procesal, debe la Administración proceder a su evacuación, dado que el deber de “verificación de los hechos exige que se adopten todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes u (sic) aún contra la voluntad de éstas últimas”, máxime si la misma se encuentra disponible.
Se trata, sin duda, de una consecuencia del principio inquisitivo que regla el régimen de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo, a diferencia del proceso civil, en el que sólo se practican las ofrecidas por las partes (principio dispositivo). En otros términos, en el procedimiento administrativo sancionador, debe el órgano competente –de oficio- ordenar la evacuación de toda la prueba necesaria para la determinación de los hechos, haya sido o no solicitada por los interesados.[27]
Sobre el derecho de audiencia y defensa en el régimen disciplinario docente, el procedimiento se encuentra normado en el artículo 87 del Reglamento de Evaluación de los Aprendizajes[28], DE No. 31635-MEP del 4 de febrero del 2004, el cual dispone que en todos los niveles, ramas y modalidades del sistema educativo formal, la aplicación de las acciones correctivas serán establecidas con respeto a las garantías propias del Debido Proceso. Norma que debe complementarse con el artículo 68 del Código de la Niñez y la Adolescencia, que exige para la implantación de medidas correctivas, que se respete el debido proceso y se convoque a los representantes legales del educando y su defensor. Además, en la comunicación que se le hace al padre de familia de los hechos imputados al menor, debe apercibírsele de la posibilidad de contar con asesoría profesional para ejercer la defensa del menor.” Sobre ese particular, ha precisado la SC “… es necesario, para asegurar un debido proceso y que no se violente el derecho de defensa del estudiante en la aplicación de acciones correctivas, se le de audiencia en la cual se le emplace junto a sus padres o representantes, advirtiéndole a estos que pueden contar con la asesoría de abogado, con el fin de presentar la prueba pertinente de descargo y asegurar el cumplimiento de las garantías procesales.” [29]
[1] “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”
[2] En ese sentido, véase a GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco: “Trámite inexcusable y de los más calificados, porque responde a un principio esencial del procedimiento –“nadie puede ser condenado sin ser oído”- es el comúnmente denominado de audiencia a los interesados, sobre el que ha recaído una copiosísima jurisprudencia que lo ha calificado como diligencia importante, trámite sustancial, e incluso trámite sagrado”. Derecho Administrativo Español, Tomo II, Edit. EUNSA, 1988, Pág. 323
[3] S. 15-1990 (Magistrado Castro Bolaños)
[4] BREWER CARIAS. Op. cit. “Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina”, Pág. 268
[5] Sobre el deber de motivación de la prueba rechazada, ha señalado el TCE: “Asimismo, según consagrada jurisprudencia constitucional, el derecho a la prueba, soporte esencial del derecho de defensa, no implica la pérdida de la potestad del órgano decisor para declarar su impertinencia, si bien debe éste explicitar razonadamente su juicio negativo sobre la admisión de la misma (SSTC 94/1992, 297/1993, 97/1995, entre otras muchas).” STC 195-1995.
[6] S. Nº 7062-1995
[7] “De las disposiciones transcritas se concluye que cuando se trata de (sic) una notificación que, como la presente, comunica la celebración de un acto que puede tener grave incidencia en los derechos de los involucrados, y éstos todavía no han señalado en dónde oír notificaciones, lo pertinente es que, si constan en el expediente, se haga la comunicación en su residencia, lugar de trabajo o dirección, en el entendido de que ello se enmarca dentro del primer supuesto del artículo 239 de la Ley General de la Administración Pública , a saber, en los casos en que procede la notificación personal, que claramente se contraponen en la ley los supuestos en que se puede notificar por correo certificado o telegrama. Ello, evidentemente, obedece al afán del legislador de no desproteger a los notificandos frente a una Administración que bien podría decidir que los actos de notificación se cumplen con solo presentar la comunicación respectiva en cualquier parte del lugar de trabajo, y ante cualquier persona. Ahora bien, al analizar el sello de notificación que figura al folio 51 vuelto del expediente administrativo adjunto, la Sala no puede tener por probado que al recurrente se le notificó del acto que aquí interesa en los términos enunciados, puesto que el sello mismo, pese a contener un espacio para el nombre y la firma del interesado, no tiene consignados tales datos, y el nombre y cédula que sí aparecen parecen corresponderse más bien con los del notificador (nótese que se trata de la misma letra que da fe de la fecha y hora en que se practicó el acto). Así las cosas, todo indica que la notificación de marras se ha practicado en una forma impersonal, incompatible con el espíritu de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública , y ello ha tenido como consecuencia que el reclamante se ha enterado del proceso entablado en su contra tardíamente, dos días antes de la celebración de la audiencia oral y privada. Como esto significa que dicho señor probablemente ha tenido a su disposición un tiempo sustancialmente menor para preparar su defensa de lo que establece la ley antes citada, el agravio es de naturaleza fundamental, y por lo tanto se impone la anulación de la notificación dicha, y de todos los actos que de ella dependen” SC S. 3116-2002 (Magistrado Sancho González)
[8] Sobre el principio de informalidad, disponen los artículos 224, 269.1 y 10.1 de la LGAP :
Artículo 224.- Las normas de este libro deberán interpretarse en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados, pero el informalismo no podrá servir para subsanar nulidades que son absolutas.
Artículo 269. 1. La actuación administrativa se realizará con arreglo a normas de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia.
Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
[9] SC. S. 224-93 de las 12:27 horas del 15 de enero de 1993
[10] OSSA ARBELÁEZ Jaime. Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Legis, edición 2000, Pág. 475
[11] Sobre el particular, apunta GARCÍA DE ENTERRÍA y RAMÓN FERNÁNDEZ: “El Derecho Administrativo es el derecho propio y específico de las Administraciones Públicas en cuanto sujetos. Tiene carácter estatutario y constituye para sus singulares sujetos un verdadero Derecho común, capaz de autointegrar sus propias lagunas sin necesidad de acudir a otros ordenamiento diferentes” Curso…, T. I, Décima edición, Edit. Civitas, 2000, Pág. 62. En nuestro medio, apunta JINESTA LOBO: “Desde tal perspectiva, el derecho privado resulta non grato para el derecho administrativo y solo puede ser aplicado in extremis, ante una ausencia total de normas escritas o no escritas, situación que resulta realmente difícil de producirse, por lo que no se justifica acudir a las normas y parámetros hermenéuticos del derecho privado” Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Edit. DIKE, 2002, Pág. 192.
[12] Así expresamente lo declara el artículo 9 de la LGAP , al señalar que “El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios”.
[13] CASSAGNE (Juan Carlos) lo expresa en los siguientes términos: “Al propio tiempo que en el procedimiento administrativo se exigen las formas requeridas para cada tipo de acto, no tiene cabida en el mismo aquellas formas creadas por la rutina burocrática o trasplantada del proceso judicial civil o penal”. “Derecho Administrativo”, Tomo II, Edit. Abeledo Perrot, 1987, Pág. 399.
[14] FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, Juan José, “Manual de las Notificaciones Administrativas”, Edit. Thomson-Civitas, 2004, Págs. 167-168.
[15] CASSAGNE, Juan Carlos. Op. Cit. Pág. 401.
[16] FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, “El Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos”, Edit. Marcial Pons, 1997, Pág. 430.
[17] GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. “Derecho Administrativo Español”, Edit. EUNSA, Tomo II, 1988, Pág. 161.
[18] Sobre la conveniencia de la compaginación y de la foliatura del expediente administrativo, puede consultarse a ESCOLA, Héctor. “Teoría General del Procedimiento Administrativo”, Edit. Depalma, 1981, Pág. 195-196.
[19] JINESTA LOBO conceptualiza el expediente administrativo como “el instrumento a través del cual se materializa el procedimiento administrativo, esto es, el conjunto ordenado de actuaciones y documentos que sirven de fundamento a la resolución administrativa y diligencias para ejecutarla formado por una agregación sucesiva” “Transparencia administrativa y derecho de acceso a la información administrativa”, Revista IVSTITIA N° 201-202, 2005, Pág.25 (lo destacado es nuestro).
[21] Ha señalado al respecto la SC : “…los actos de investigación que apunta y reclama, constituyen una fase preliminar que podría servir como base a un posterior procedimiento administrativo, en el cual podría tenérsele como parte o no; ello constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas, por ello esta Sala no observa que se le haya causado menoscabo a derecho fundamental alguno de …, ya que de iniciarse el procedimiento mencionado, será en el momento procesal oportuno donde pueda manifestarse sobre los hechos que fueran imputados y en consecuencia, tener acceso a las piezas del expediente que le interesan. No obstante lo anterior, cabe advertir al órgano recurrido, que de iniciarse un proceso disciplinario en perjuicio de aquellos, los medios probatorios que dieron base a la gestión disciplinaria que se interesa, deberán ser evacuados con la necesaria intervención de la recurrente a fin de que se manifieste sobre la procedencia o no de los mismos” S. No.0598-95 (Magistrado Mora Mora).
[22] GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco. “Sanciones Administrativas. Garantías, derechos y recursos del presunto responsable”, Edit. Comares, 2004, Pág. 120. En el mismo sentido FRÍAS LÓPEZ, Alejandra. “Estudios del Decreto 245/2000, de 16 de noviembre”, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid, número 15, enero – abril 2003, Págs. 103 y ss.
[23] En las STCE números 109/1986, de 24 de septiembre y 44/1987, de 9 de abril, se establece que “la presunción de inocencia exige, para ser destruida, la existencia de una actividad probatoria, aunque el Juzgador tiene amplia libertad para valorar y apreciar ese material probatorio, siendo numerosísimas las Sentencias y los Autos del Tribunal que afirman que la presunción de inocencia significa que toda condena debe ir precedida de una actividad probatoria, que se impide la condena sin pruebas, que las pruebas tenidas en cuenta han de ser tales y ser constitucionalmente legítimas, y que la carga de la actividad probatoria pesa sobre los acusadores, pues no existe nunca carga del acusado sobre la prueba de su inocencia”.
[24] GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO, Nicolás. Op. Cit., “La Prueba en el Proceso Administrativo”, Pág. 571
[25] GARRIDO FALLA, F. “Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas”, Edit. Civitas, 2000, Pág. 322.
[26] “En lo fundamental, la formulación de hechos que hace el recurrente tiende a demostrar que se violó su derecho al debido proceso, por la irregularidades en que se incurrió en ocasión de un procedimiento administrativo sancionador emprendido contra él que concluyó con su despido del cargo que tenía en la Municipalidad de Esparza. Ahora bien, de esa relación de hechos la Sala ha establecido uno en especial que está demostrado por la admisión que de él hace la propia autoridad recurrida, sea, el Alcalde de la citada Municipalidad, cuyo acaecimiento trae como consecuencia la lesión del recurrente a la prueba. En efecto, dice el recurrido que en la oportunidad fijada para recibir la prueba testimonial ofrecida por el amparado …, cuando "se hicieron presentes todos los testigos ofrecidos", la prueba se declaró inevacuable en virtud de hallarse ausente la parte interesada y un abogado (ver los folios 71 y 72). Hay que recordar a este respecto lo dispuesto, entre otros, en los artículos 220 y 221 de la Ley General de Administración Pública, referente a la supresión del derecho de defensa y a que la verificación de los hechos exige que se adopten todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes u aún contra la voluntad de éstas últimas. De ahí que, con mayor razón, debió atenderse la prueba ofrecida por el amparado, que además estaba disponible, y causa indefensión el no haberlo hecho y declararla inadmisible por la circunstancia mencionada atrás. En consecuencia, ha de declararse infringido el derecho a la prueba del recurrente, lo cual apareja la insubsistencia del acto final del procedimiento (la sanción), debiéndose retrotraerse el procedimiento a la fase probatoria a fin de absolver la prueba del amparado” S. 9954-2002 de 18 de octubre. (Magistrado Arguedas Ramírez)
[27] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “Principios de Derecho Administrativo General”, Tomo II, Edit. IUSTEL, 2005, Pág. 67.
[28] Indica la norma de referencia: “Artículo 87.- Del Procedimiento para la Aplicación de Acciones Correctivas En todos los niveles, ramas y modalidades del sistema educativo formal, la aplicación de las acciones correctivas señaladas en este Reglamento por la comisión de faltas graves, muy graves y gravísimas, serán establecidas, en la forma siguiente con respeto a las garantías propias del Debido Proceso, en la forma siguiente: a. Un funcionario docente, técnico-docente, administrativo-docente, administrativo o miembro de la directiva de sección, notificará al profesor guía o al maestro a cargo la falta cometida por el estudiante. b. El profesor guía o maestro a cargo, según el caso, en conjunto con el orientador (si lo hubiere), realizará la respectiva investigación, analizará, verificará y tipificará la supuesta falta cometida y definirá las acciones correctivas correspondientes, en un plazo no mayor de diez días hábiles. c. En un plazo no mayor de tres días hábiles después de definidas las posibles acciones correctivas a las que se refiere el inciso anterior, el profesor guía o maestro a cargo, según sea el caso, comunicará por escrito al padre de familia o encargado, las faltas que se le imputan al alumno y las posibles acciones correctivas y le informará, además, de su derecho de acceder al expediente administrativo correspondiente. d. El estudiante, su padre de familia o encargado dispondrá de un término de tres días hábiles, contados a partir de la comunicación que se señala en el inciso anterior, para ejercer su derecho de presentar los argumentos de defensa que estime necesarios, realizar el descargo, alegar lo pertinente y ofrecer las pruebas que juzgue oportunas. e. Si en el término previsto en el inciso anterior, no se presentan pruebas de descargo, el profesor guía o maestro a cargo procederá a establecer la medida correctiva que corresponda. f. Si hubiere descargo dentro del período señalado y éste, a juicio del profesor guía o maestro encargado, estuviera fundamentado suficientemente, entonces procederá a desestimar o modificar la medida correctiva. g. La resolución final deberá ser notificada al padre de familia o encargado y copia de la misma será enviada al archivo del comité de evaluación y al expediente personal del estudiante. Se debe garantizar el derecho del estudiante a obtener una resolución dentro de un plazo de ocho días hábiles contados a partir del día en que vence el término para presentar el descargo. h. Durante todo el proceso se debe respetar el derecho del estudiante a ser tratado como inocente. i. El estudiante tiene el derecho de recurrir la resolución final del caso, según lo dispuesto en la Sección II del Capítulo V de este Reglamento.”
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