APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Como veremos durante el desarrollo del presente capítulo, la experiencia de otras naciones que cuentan con un régimen similar al nuestro, muestran una clara asimilación de principios del orden penal al sancionador administrativo, o cuando menos empiezan a formular un replanteamiento de sus instituciones jurídicas, con el objeto de adecuarlas a esa orientación.[1]

En este último caso cabe destacar la experiencia colombiana, cuyo sistema se encuentra en un estado primario o inicial de su evolución en cuanto al tema del derecho administrativo sancionador, careciendo de una estructura científica y donde la misma jurisprudencia teme colocarlo como una disciplina dotada de unicidad, especificidad y contornos propios.[2] La nueva escuela ius publicista es ese país viene abriendo camino sobre el tema, destacando en ese sentido una muy calificada doctrina que sin duda alguna habrá de crear la conciencia necesaria para su aceptación y necesaria adaptabilidad al DI.

Argentina, por el contrario, muestra una larga tradición asimilativa de principios entre ambos órdenes y en donde la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación tuvo y continúa teniendo un papel protagónico. Destaca en ese sentido el caso “Adolfo Parry” de 1942, en el que señaló: “Que resultan así, al menos con carácter de regla general, aplicables a los procedimientos seguidos ante los jueces administrativos los principios sentados por esta Corte para las causas judiciales, porque también aquellos organismos deben ofrecer a quienes comparezcan ante ellos, un tribunal imparcial y apto ante el cual presentar su caso”.[3] Se extraen de dicho precedente, principios tales como la inviolabilidad de la defensa, el derecho a ser oído y hacer valer sus medios de defensa, así como de ofrecer la prueba que estime pertinente; sancionando igualmente aquellos casos en donde sólo se ha dado una “apariencia formal de la defensa”. Añade el autor citado que pese a que la incorporación del debido proceso tuvo como propósito asegurar en sede administrativa una defensa equivalente a la que se asegura en sede judicial, puntualiza que tan solo se ha llegado a tener un relativo éxito, ya que nadie es buen juez de sí mismo y la administración y la discrecionalidad de los funcionarios de la administración rara vez pueden asegurar una garantía de imparcialidad para tomar una decisión que afecte los derechos constitucionales del administrado.[4]

La doctrina española ha sido determinante al abordar el tema tratado, lo cual ha venido a perfilarse por una muy clara jurisprudencia que muestra -en nuestro criterio- claros efectos expansivos. Así Alejandro NIETO, al analizar el tema en relación con la CPE, la doctrina y la jurisprudencia de su país, señala que:

“...hemos llegado en España a una fase en la que ya no se discute si los principios de Derecho Penal se aplican al Derecho Administrativo Sancionador, pues que así se acepta con práctica unanimidad...”

 Llega posteriormente a la conclusión que los principios que informan al Derecho Penal, entre ellos los escritos en la Constitución, tienen plena aplicación cuando se trate de sanciones administrativas. Concluye que ha existido un proceso de “colonización” del Derecho Penal sobre el Derecho Administrativo Sancionador, que se explica por varias razones:

“a) Cronológica. El Derecho Penal tiene ya consolidados sus principios fundamentales, lo que no sucede con el Derecho Administrativo Sancionador. De aquí que sea lógico que el segundo se aproveche de las experiencias del primero, siendo además imposible, al menos de momento, la operación inversa. A todo ello hace referencia la STS del 19 de enero de 1991 [...] dado que el Derecho Penal había obtenido un importante desarrollo doctrinal y legal antes de que se hubiera formado una doctrina relativa a la potestad sancionadora de la Administración, se fueron aplicando a ésta unos principios esencialmente construidos con fundamentos en los criterios jurídico penales. b) Constitucional. Los principios inspiradores del Derecho Penal son progresistas en cuanto que suponen una garantía de los derechos de los individuos. De aquí que sea más conforme con el espíritu democrático de la Constitución –y con el Estado de Derecho- la igualación por arriba de ambos ordenamientos. c) Dogmática. El Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal convencional forman parte de una unidad superior –el Derecho punitivo del Estado-, que hasta ahora venía identificándose con el Derecho Penal en sentido estricto. En rigor, por tanto, cuando se imponen al Derecho Administrativo Sancionador los principios del Derecho Penal no es porque se considere a éste de naturaleza superior, sino porque tales principios son los únicos que se conocen –hasta ahora- como expresión del Derecho punitivo del Estado”[5]

 En esa misma línea, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA ha señalado que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución...”[6].

Sobra señalar que de acuerdo con un sector de la doctrina, se trata de la aplicación supletoria de “principios” consagrados expresamente en el texto constitucional o derivables de aquel, “no de normas” contenidas en la legislación penal o procesal penal. Se ha indicado al respecto que se refiere a “aquellos principios a los que el Derecho Penal debe someterse para satisfacer los postulados del Estado de Derecho, que son principios derivados de los declarados por la Constitución como fundamentales”.[7] Esta solución reduce considerablemente el problema que supone deslindar el campo de aplicación de aquellos “principios inspiradores” a que tanto la jurisprudencia española como la nuestra refieren en sus sentencias, estableciendo un abanico de alternativas mucho más reducido frente a la indefinición del concepto.

Sin embargo, el problema aún está lejos de solucionarse, dado que algunas posiciones optan también por la aplicación de otros principios “no constitucionalizados”, propios del Derecho Penal, en el caso de que la ley procesal administrativa guarde silencio. En ese sentido se expresa NIETO, quien sugiere dos proposiciones recíprocamente complementarias: “1ª. En todo caso son aplicables los principios punitivos constitucionalizados, que se entenderán comunes a todo el ordenamiento punitivo del Estado, aunque originalmente procedan del Derecho Penal y que, naturalmente, han de prevalecer sobre cualquier disposición del legislador. 2ª Pero también son aplicables al Derecho Administrativo Sancionador los principios propios del Derecho Penal no constitucionalizados; si bien en tal caso no han de prevalecer sobre los específicos del otro ámbito que tengan rango de ley”.[8]

Nuestra SC pretendió reorientar el tema aludido en la S. 10198-2001 [9], refiriendo a la incidencia que el entonces CPP de 1998, podría llegar a tener en el procedimiento administrativo [normas no constitucionalizadas], pero sin deslindar claramente sus alcances, al utilizar conceptos como “en la medida de lo posible”, fórmula que dada la vaguedad que presentaba, dejó para un ulterior momento su delimitación por parte de ese mismo órgano o del propio operador jurídico.

Además de que no precisó de qué manera el operador jurídico debía realizar ajustes al procedimiento administrativo; ni la forma en que deberían ser resueltos los evidentes conflictos que pudieran emerger entre ambos ordenes, ya sea por confrontación directa entre normas de una misma jerarquía, o incluso el grado de asimilación de los principios procesales y la subordinación entre uno y otro sistema. Sobra señalar, en todo caso, que de la solución ensayada no se derivaron otros efectos jurídicos importantes que deban destacarse.

En igual sentido lo ha aceptado la Corte Suprema de Justicia Argentina, señalando que el debido proceso legal debe extenderse a los procedimientos administrativos, como medio tendiente a respaldar la situación de los administrados frente a la Administración Pública, en las reclamaciones que intenten o de que sean objeto. Posición que también asume Héctor ESCOLA: “Si en el proceso penal la situación del imputado debe ser garantizada a fin de que no sufra menoscabo su derecho a la vida, la libertad y la inocencia, no es menos cierto que en el proceso administrativo, en el cual los particulares deben enfrentarse a la Administración Pública y a todo el aparato y poder que ésta posee, también es necesario que el administrado goce de garantías que le permitan accionar en defensa de sus derechos e intereses, en forma efectiva, y con el necesario respaldo jurídico”.[10]

Tal determinación adquiere implicaciones de particular importancia, pues aceptados como tales determinados principios ya reconocidos en el texto de la Carta Fundamental, éstos deberán de prevalecer aún sobre las normas de rango infraconstitucional.[11] Afirmación que lleva necesariamente a reconocer que en aquellos casos en que el ordenamiento derivado no desarrolle uno de aquellos principios constitucionales, por su misma condición de normas de desarrollo y por ende subordinadas, han necesariamente de entenderse ampliadas por aquellas, según el principio de interpretación conforme a la Constitución y a una muy perfilada jurisprudencia de la Sala que ha recordado que “… El Derecho de la Constitución les vincula directamente, y así deben aplicarlo en los casos sometidos a su conocimiento, sin necesidad de leyes u otras normas o actos que lo desarrollen o hagan aplicable, lo mismo que deben interpretar y aplicar todo el resto del ordenamiento en estricta conformidad con sus normas y principios…”[12]; y en el caso de que los contradigan, al grado de suponer un enfrentamiento directo con aquella, causaría la nulidad del precepto legal o reglamentario por vía incidental de inconstitucionalidad.

Por su parte nuestra SC también se ha referido al tema, aceptando la aplicación de las garantías constitucionales del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador. Al respecto indicó:

“En efecto, los principios inspiradores del orden penal, son de aplicación, con ciertos matices al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”[13].

            En otra de sus sentencias la misma Sala precisó con mayor detalle el tema al que hacemos referencia, señalando lo siguiente:

     “...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad[14] propios de los delitos”[15]  (lo destacado es nuestro).

De ésta manera, el Derecho Administrativo sancionador, donde se ubica el tema bajo estudio, ha venido recibiendo confirmación de parte de la doctrina y de la más alta jurisprudencia, tanto a nivel nacional como internacional, sobre la obligatoria aplicación de los principios del Derecho Penal (procesal y sustancial), como garantía para todo individuo sujeto a un procedimiento de tal naturaleza, en donde se respeten los derechos fundamentales y se apliquen los mismos derechos y garantías que gozan quienes están sometidos a un proceso penal, lo cual –sin duda alguna- constituye una verdadera conquista a favor de la vigencia del Estado de Derecho. La SC fue contundente sobre el tema en la resolución Nº 1484-96), reiterada posteriormente en la 08193-2000:

"IV.- Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa (sic) a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa –al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador”  [16]

            De previo a desarrollar las garantías mencionadas en la sentencia supra citada, consideramos que la “matización” a que se alude, no podría conducir a un vaciamiento de las garantías extraíbles de la propia CP, al punto de dejar sin contenido la garantía misma y abandonando al ciudadano sujeto a un procedimiento de tal naturaleza ante una situación de vulnerabilidad, dadas las graves intromisiones a que normalmente se encuentra subyugado en las relaciones que se suscitan con la Administración Pública. Como garantía que se le reconoce, no podría despojársele de su propia naturaleza, hasta el extremo mismo de traducirla en una declaración meramente teórica y carente de todo significado en el plano práctico. Como bien expresara GARCÍA DE ENTERRÍA, “los matices permiten adaptaciones funcionales, no derogaciones substanciales”.[17]

            Por el contrario, el tema sugiere una interpretación progresista de  los derechos que con tal posición se asume, existiendo aún un largo camino en lo que atañe a sus alcances, en especial en lo relacionado a las garantías extraíbles del DIDH, dado el valor reforzado que le asigna nuestro ordenamiento a dichos instrumentos y en donde la jurisprudencia habrá de tener una labor incisivamente determinante, en especial a partir de los precedentes dictados por la CIDH, en los que no se ha dudado en afirmar que las garantías propias del proceso penal, son aplicables también al derecho sancionador administrativo[18]  (Sentencia “BAENA RICARDO Y OTROS”), con lo cual se llega a la concepción definitoria de que los principios de legalidad e irretroactividad han de preceder la actuación de todos los órganos del Estado, especialmente cuando del ejercicio del poder punitivo estatal se trata, pues este “...manifiesta, con máxima fuerza, una de las más graves e intensas funciones del Estado frente a los seres humanos: la represión...”.

            Principio de legalidad que de acuerdo con nuestro DI (Art. 39 de la CP), supondría que tanto la descripción del tipo como la sanción en sí misma, habrían de estar descritas en una ley en sentido formal y material, restándosele así toda posibilidad legitimadora complementaria al reglamento cuando de supresión o limitación de derechos fundamentales se trate, con la única salvedad de que la Constitución expresamente permita tales delegaciones. La propia CIDH, interpretando los alcances del concepto de ley dispuesto en el artículo 30 de la CADH, había tenido oportunidad de precisar: “27. La expresión leyes, en el marco de la protección a los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se aludiera a la idea de que la sola determinación del poder público no basta para restringir tales derechos. Lo contrario equivaldría a reconocer una virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria limitación a la interferencia del poder público en la esfera de los derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado.”[19]

En ese sentido, debemos destacar que con dichas sentencias se ha configurado el germen de un "Derecho Común Sancionador Administrativo Latinoamericano", lo que conduciría a un  ajuste del DI al DIDH.  El punto de partida está en el Estado de Derecho[20] y el principio de legalidad, siendo el Derecho Administrativo un efecto o resultado de tales principios que definen al Estado y donde a la CADH habrá de reconocérsele, de forma categórica, una determinante injerencia en el proceso de concreción normativa, característica de un modelo en donde aquellos forman parte del sistema de fuentes y que en nuestro medio se plasma en los artículos 7 de la CP y 7 de la LGAP. 

               No sobra puntualizar  que las garantías del debido proceso legal aplicables a todo procedimiento sancionador, son indisponibles por parte de la Administración Pública, pues de lo contrario dichos valores  quedarían desprotegidos si se admitiera que por razones de orden público, ésta puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos, imponiéndoles una sanción sin observar el procedimiento debido, y por tanto, sin posibilidad de defensa previa en la toma de la decisión, con la consiguiente obligación por parte del sujeto afectado de tener que recurrir con el propósito de evitar que tal acto se consolide o adquiera firmeza. Por el contrario, la garantía constitucional del debido proceso exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que convenga en defensa de su situación particular.

               De ahí que en forma insistente se ha señalado que su inobservancia acarrea la indefensión, siendo la conducta así calificada amparable ante la justicia constitucional:

“...cuando no se han observado esos presupuestos, se produce indefensión, con trascendencia jurídico constitucional, por que el interesado se ve, de forma injustificada, imposibilitado para impetrar la protección judicial (que también debe ser administrativa) de sus derechos e intereses legítimos, lo que también ocurre cuando la vulneración de las normas procesales o procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado al quedar privado de su derecho a alegar, probar y, en su caso, para replicar las argumentaciones contrarias...”[21].

La labor que abordaremos adelante consistirá precisamente en proporcionar una línea lo más cercana posible al tema de los principios que del orden penal resultan o pueden resultar de aplicación supletoria al procedimiento administrativo sancionador, a la luz de la jurisprudencia y la doctrina que la informa, debiendo reconocer que la investigación no agota, ni ha pretendido hacerlo, la amplia gama de situaciones presentes o futuras que del tema puedan derivarse.

            Las consideraciones expuestas hasta este momento, nos obligan a adoptar una posición respecto de tres aspectos esenciales que sin duda orientarán las páginas posteriores:

En primer término, estimamos que no existe una diferencia sustancial en la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas y el ilícito penal y que por el contrario, la diferencia es enteramente formal. Su ubicación dentro del ámbito penal o administrativo, depende estrictamente de una cuestión de política criminal a cargo del legislador, al grado de que lo que hoy puede enjuiciársele  como delito, luego puede despenalizársele y tipificársele como simple infracción, o incluso el proceso inverso. MERKL lo ponía de manifiesto de la siguiente manera: “… es una idea quimérica la de pretender diferenciar por su contenido la sanción penal de la administrativa. A veces (por ejemplo, cuando se habla del deshonor que la sanción penal apareja, o de la naturaleza inmoral del hecho que castigan) se echa mano a criterios extrajurídicos que no importan a la ciencia del Derecho. Sólo el criterio de la competencia es admisible para realizar la distinción. Y en cuanto a la cuestión de cuándo la Ley debe atribuir la competencia para sancionar una determinada transgresión a unos u otros órganos, pertenece a la política legislativa y no al Derecho”.[22]

De ahí que y en segundo término, la despenalización de determinadas figuras debe ir acompañada de la necesaria incorporación de las garantías propias del proceso penal, posición en la que no cabe ceder ante argumentos de eficacia y celeridad en el accionar de la Administración Pública, principios que en todo caso deberían ajustarse a los efectos de brindar una mayor seguridad jurídica al individuo, evitando de esa manera abrir las puertas a la  indefensión. La potestad sancionadora de la Administración, al igual que la potestad penal de los Tribunales, forma parte de un único “ius puniendi” que exige la unificación de principios entre ambos órdenes. Y esto cabe predicarlo respecto de todo procedimiento sancionador, sea éste administrativo, ambiental, tributario, urbanístico o de mercado de crédito, por citar sólo algunos de ellos.

En tercer lugar, frente al silencio que guarda nuestra Constitución en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración (como, ejemplificativamente,  sí lo hace el artículo 25 de la CPE), entendemos que en nuestro sistema dicha potestad se deriva del artículo 39 de la Carta Fundamental, dado que el poder sancionador conforma una parte integrante e indisoluble del genérico ius puniendi estatal. Consecuentemente, la “legitimidad” de la actividad sancionadora encuentra sustento al propio nivel de la norma primaria.

Finalmente consideramos que el principio de legalidad propio del proceso penal, es plenamente aplicable a la actuación sancionadora administrativa, no solo por derivarse del artículo 39 constitucional, sino porque ese ha sido el diseño que se recoge de la interpretación conjunta de diversas normas contenidas en ella. Así, por ejemplo, del artículo 24 de la CP, norma que luego de establecer que corresponde a la ley determinar los casos en que los Tribunales de Justicia podrán ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación, así como los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esa potestad excepcional y durante cuánto tiempo, señala que corresponde a esa misma “ley” establecer las responsabilidades y “sanciones” en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente dicha excepción. En igual sentido lo recoge el artículo 50 constitucional, que luego de declarar el derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el deber del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho, indica que es a la “ley” a la que corresponde determinar las responsabilidades y las “sanciones” correspondientes.

De dichas normas deriva la vigencia del principio de legalidad (reserva de ley) en cuanto a sanciones administrativas se refiere. Esa ha sido la tónica del constituyente, sin que quepa argumentar un régimen reforzado para esas dos específicas situaciones, sino su aceptación como regla propia y generalizada para el ejercicio legítimo de la potestad sancionadora.

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[1]          Cabe destacar la exposición de motivos de la LRJAPE, en la cual se puede leer: “El título IX regula los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Efectivamente, la Constitución, en su artículo 25, trata conjuntamente los ilícitos penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de básica identidad, especialmente cuando el campo de actuación del derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de mínima intervención. Entre tales principios destaca el de legalidad o "ratio democrático" en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia, información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, etc. Todos ellos se consideran “básicos” al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones Públicas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias.”

[2]           OSSA ARBELÁEZ, Op. Cit. Pág. 175-176.

[3]           SOLA, Juan Vicente. “El Control Judicial de Constitucionalidad”, Edit. Abeledo Perrot, 2001, Pág. 461.

[4]           SOLA. Op. Cit. Pág. 463.

[5]           NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos (Grupo Anaya, S. A.). Tercera Edición. Año 2002. Páginas 165 y siguientes.

[6]           GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Civitas. 2000. Página 166. Añade que: “El Tribunal Constitucional, desde sus primeras Sentencias de amparo en la materia (30 de enero y 8 de junio de 1981), hizo suya esa postura que acababa de iniciar el Tribunal Supremo: «Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo..., hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales». Añade GONZÁLEZ-CUELLAR SERRANO que la línea entonces asumida por el TCE, es consecuencia de la doctrina emanada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sentencias del 8 de junio del 1976, caso Lutz, Engel y otros; de 21 de febrero de 1984, caso Öztürk; y de 25 de agosto de 1987, caso Lutz, Englert y Nölkenbockhoff. “La Prueba en el Proceso Administrativo”, “Homenaje al Profesor Eduardo Ortiz Ortiz”, Colegio Santo Tomás de Aquino, Universidad Autónoma de Centro América, Edit. Prometeo, 1994, Pág. 571.

[7]           NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Op. Cit. Pág. 168. Añade el autor: “Esto quiere decir que no se trata de aplicar al Derecho Administrativo Sancionador los artículos del Código Penal y de las leyes penales especiales…”.

[8]           NIETO, Alejandro. Op. Cit. Derecho Administrativo Sancionador, Pág. 168-169.

[9]            “Las exigencias del debido proceso, ampliamente desarrolladas por esta Sala, deben cumplirse tanto en el procedimiento administrativo sancionatorio como en el proceso penal ordinario, sin embargo, su aplicación no es idéntica en uno u otro caso,  merced al bien jurídico  en juego en ambas situaciones, lo  que justifica, como se dijo, soluciones diversas. El proceso penal se regula por el Código Procesal Penal y el procedimiento administrativo disciplinario por las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, en los casos en que no existe una normativa diversa para tal fin. Esta Sala ha sostenido que los principios del proceso penal resultan –con las diferencias propias de los procesos- aplicables al procedimiento administrativo, consecuentemente, este Tribunal no puede inadvertir las modificaciones recientes en el sistema procesal penal que buscan modernizarlo. El Código Procesal Penal actual entró en vigencia el primero de enero de 1998 y ha venido provocando transformaciones importantes en la tramitación del proceso penal que deben obligar al operador jurídico a hacer un ajuste importante en el procedimiento administrativo, ello, desde luego, en la medida de lo posible, y siempre partiendo, como se dijo, de las diferencias entre ambos sistemas.  Así las cosas debemos partir de que NO toda infracción de  las normas procesales, se convierte por sí sola en  una indefensión jurídico-constitucional; en efecto, la calificación de la indefensión con relevancia constitucional ha de hacerse sobre la  introducción de factores diferentes del rigor formal  del que se ocupa la jurisdicción ordinaria. En segundo término, el   procedimiento administrativo  sancionatorio, por principio, no puede  divorciarse del procedimiento penal, que por su naturaleza  puede afectar bienes jurídicos de mayor entidad como la libertad personal, antes bien, debe servirle de inspiración”. S. 10198-2001 (Mag Sancho González).

[10]         ESCOLA, Héctor, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Edit. Depalma, 1981. Pág. 143.

[11]         Sobre el tema, puede verse a NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Pág. 170. El mismo autor plantea la inquietud respecto de aquellos principios contenidos en la normativa penal y su posible aplicación al ámbito del derecho administrativo sancionador; disyuntiva que al menos a nivel jurisprudencial se ha resuelto negativamente, argumentando que no es lícita una aplicación automática de un ámbito a otro, “dadas las dificultades inherentes a la diversa estructura de ambos ordenamientos”. En sentido contrario al indicado, puede verse a OSSA ARBELÁEZ, Jaime, Derecho Administrativo Sancionador, Edit. Legis, 2000, Pág. 191, para quien: “El juego de los principios, positivizados o no, carece estrictamente de una categoría jurídica de prevalencia. Se trata, simplemente, de conceptos de jerarquía similar que coordinan el obrar de la administración. Los constitucionalizados y los que exhibe la ley positiva se desenvuelven con la misma precisión, ya que todos tienen un contexto de participación directa, siendo los últimos un desarrollo de los que la Constitución presenta”.

[12]         Sentencia Nº 3036-96 de las 10:54 Hrs. del 21 de junio de 1996.

[13]         Sentencia No 3929-95 de las 15:24 horas del 18 de julio de 1995 (Magistrado Castro Bolaños). Se trata de una transcripción literal de la construcción pretoriana del TCE, expuesta en la sentencia Nº18/1981 de 8 de junio, la cual reza así: "...los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado (...), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales".

[14]         Sobre la aplicación del principio de culpabilidad en el ámbito sancionador administrativo, existe en la doctrina una posición casi generalizada de rechazar la responsabilidad objetiva del funcionario. En ese sentido Tomás HUTCHINSON precisa: “En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas son sancionables a título de dolo o culpa. Queda excluida la responsabilidad objetiva”. “Responsabilidad de los funcionarios públicos”, Obra colectiva, Edit. Hammurabi, 2003, Pág. 226.

En el ámbito sancionador tributario, puede consultarse la S. 3929-95 (Magistrado Castro Bolaños), en donde expresamente se puso de manifiesto la necesidad del elemento subjetivo, al menos culposo -negligente- en materia de tales ilícitos (artículo 69 del Proyecto). En el mismo sentido puede consultarse la S. 6813-1996, que precisó: “Esta Sala en reiterada jurisprudencia estableció que la responsabilidad penal objetiva está excluía de acuerdo a los parámetros del constituyente del artículo 39 constitucional, de lo penal. Regla que por su misma naturaleza debe también respetarse en el campo del derecho penal administrativo, por ejemplo en la imposición de sanciones. Existen algunas garantías –presunción de inocencia, seguridad jurídica legalidad, igualdad, proceso contradictorio o debido proceso- que no son propios del proceso penal, sino que han de cumplirse en la imposición de sanciones administrativas, que son disposiciones de rango constitucional, derivadas de los derechos declarados en la Constitución como fundamentales. La Culpabilidad, definida por la Sala como el deber de demostrarse necesariamente una relación de culpabilidad entre el hecho cometido y el resultado de la acción, para que aquel se le sea atribuido al sujeto activo; la realización del hecho injusto debe serle personalmente reprochable al sujeto, viene a sustentar más el respeto de aquellos principios, que no son otra cosa que el respeto mismo a la esencia del debido proceso como un todo”. 

[15]         Sentencia 2000-08193 (Magistrada Castro Alpízar)

[16]         En el mismo sentido puede consultarse la sentencia número 5653-93 del once de mayo de 1993: “De manera que, si ésta norma es plenamente aplicable a toda la Administración Pública, los principios del debido proceso extraídos de la Ley General y señalados por ésta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga un objeto o produzca un resultado sancionador… En consecuencia, cuando la Sala señaló en su sentencia 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de 1992, entre otras, que los principios del debido proceso son aplicables, mutatis mutandi, a todo procedimiento sancionador, no excluye de ellos a la Contraloría en el campo procedimental, elementos que comprenden, el principio de intimación, el de imputación, los derechos de audiencia y de defensa en sí y los demás derechos al procedimiento” (Magistrado Piza Escalante).

[17]         GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “La incidencia de la Constitución sobre la potestad sancionadora de la Administración: dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional”, Revista Española de Derecho Administrativo, número 29, 1981,  Págs. 364 y ss.

[18]         En ese sentido, debemos recordar que la propia SC ha sido categórica en afirmar que “…si la Corte Interamericana de Derechos Humanos es el órgano natural para interpretar la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), la fuerza de su decisión al interpretar la Convención y enjuiciar leyes nacionales a la luz de esa normativa, ya sea en caso contencioso o en una mera consulta, tendrán –de principio- el mismo valor de la norma interpretada…” S. 2313-95. Citada por PIZA ROCAFORT, Rodolfo, “La Justicia Constitucional en Costa Rica”, Edit. Investigaciones Jurídicas S.A., 2004, Págs. 210-211.

[19]         CIDH, Opinión Consultiva oc-6/86 del 9 de mayo de 1986, “La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, solicitada por el Gobierno de la República Oriental del Uruguay.

[20]         Al respecto manifestó la CIDH en el Caso De La Cruz Flores vs. Perú (Sentencia de 18 de noviembre de  2004): “81.            En un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que las sanciones penales se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita. 82. En este sentido, corresponde al juez penal, en el momento de la aplicación de la ley penal, atenerse estrictamente a lo dispuesto por ésta y observar la mayor rigurosidad en el adecuamiento de la conducta de la persona incriminada al tipo penal, de forma tal que no incurra en la penalización de actos no punibles en el ordenamiento jurídico.”

[21]         Sentencia N.° 0685-96, 15:12 horas, 7 de febrero 1996 (Magistrado Solano Carrera).

[22]         Citado por GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Edit. Tecnos, 1989, Págs. 140-141.